Blog Técnico. La nueva regulación del procedimiento administrativo sin papel (V)

CÉSAR HERRERO POMBO | Septiembre 2016
 

5. REGISTROS: EL REGISTRO ELECTRÓNICO GENERAL

5.1 Concepto y disposición de creación

La nueva configuración del procedimiento administrativo como procedimiento electrónico implica, a su vez, la necesidad de introducir retoques en la regulación de los registros con el fin de dar plena cobertura a su llevanza por medios electrónicos. En este sentido, el art. 16 dice que cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, en el que se hará el correspondiente asiento de todo escrito o comunicación que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo, entidad u organismo dependiente o vinculado a éstos. También se podrán anotar en el mismo, la salida de los escritos y comunicaciones oficiales dirigidas a otros órganos o particulares.

Resulta de especial interés reparar en el diferente régimen de obligatoriedad: el registro de entrada es inexcusable. El de salida no, puesto que la norma dice “podrán”. ¿Es un error de redacción? O, en caso contrario, ¿puede entenderse que el registro de salida puede estar llamado a desaparecer cuando la interoperabilidad se haya generalizado? Aquí se plantea un debate interesante y que no se ha resaltado suficientemente.

En el ámbito local, estas reglas deben ser aplicadas teniendo en cuenta lo que establece el RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), cuyo artículo 151 dice que en todas las entidades locales habrá un Registro General para que conste con claridad la entrada de los documentos que se reciban y la salida de los que hayan sido despachados definitivamente. Permanecerá abierto al público todos los días hábiles durante las horas prevenidas en la legislación de procedimiento administrativo común.

La existencia de un único Registro General se entenderá sin perjuicio de su organización desconcentrada, adaptándolo a las características de la organización de los servicios de la entidad local. Esto obliga a que cualquier registro auxiliar debe estar integrado en el General, sin excepción. Así se establece en el propio artículo 16: los Organismos dependientes de cada Administración podrán disponer de su propio registro electrónico plenamente interoperable e interconectado con el Registro Electrónico de la Administración de la que depende. Hay que reparar en que la norma habla de <<organismos>>, lo que parece excluir de esta habilitación a las unidades administrativas tales como la Policía Local o similares. El concepto de “plena interoperabilidad” nos conduce, inexorablemente, al Esquema Nacional de Interoperabilidad y al cumplimiento de sus prolijos requerimientos tecnológicos y jurídicos.

El registro electrónico general de cada Administración funcionará como un portal que facilitará el acceso a los registros electrónicos de cada Organismo. Aunque todos podemos entender a qué se está refiriendo el legislador cuando nos habla de un portal en este contexto, no está de más recordar que las acepciones recogidas en el Diccionario de la Real Academia no parecen cuadrar demasiado bien con el designio del redactor de la norma[1]. El Registro es el soporte que relaciona los documentos que entran o salen de las AAPP y su sentido es el de acreditar los aspectos contemplados en el precepto con los efectos jurídicos previstos. Que la Ley diga que funcionará como un portal, aunque sea una expresión muy intuitiva, es impreciso y poco riguroso.

El artículo 24 del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica (ENI), en la misma línea, impone a todas las AAPP la obligación de crear registros electrónicos para la recepción y remisión de solicitudes, escritos y comunicaciones, que podrán admitir:

a) Documentos electrónicos normalizados correspondientes a los servicios, procedimientos y trámites que se especifiquen conforme a lo dispuesto en la norma de creación del registro, cumplimentados de acuerdo con formatos preestablecidos.

b) Cualquier solicitud, escrito o comunicación distinta de los mencionados en el apartado anterior dirigido a cualquier órgano o entidad del ámbito de la administración titular del registro.

En cada Administración Pública existirá, al menos, un sistema de registros electrónicos suficiente para recibir todo tipo de solicitudes, escritos y comunicaciones dirigidos a dicha Administración Pública. Las Administraciones Públicas podrán, mediante convenios de colaboración, habilitar a sus respectivos registros para la recepción de las solicitudes, escritos y comunicaciones de la competencia de otra Administración que se determinen en el correspondiente convenio.

Este artículo 16 añade, recogiendo lo que ya establecía el 25 del ENI, que las disposiciones de creación de los registros electrónicos se publicarán en el diario oficial correspondiente y su texto íntegro deberá estar disponible para consulta en la sede electrónica de acceso al registro. En todo caso, las disposiciones de creación de registros electrónicos especificarán el órgano o unidad responsable de su gestión, así como la fecha y hora oficial y los días declarados como inhábiles. Esta previsión normativa parece exigir la aprobación de un Reglamento en el que se concreten estas previsiones, lo que impide entender que el ROF cumpla los requisitos de especificar la unidad responsable de su gestión, la fecha y hora oficial que lo regirá y los días inhábiles.

En la sede electrónica de acceso a cada registro figurará la relación actualizada de trámites que pueden realizarse en el mismo.

5.2 Asientos del registro general

Según el artículo 16.2, los asientos se anotarán respetando el orden temporal de recepción o salida de los escritos y comunicaciones, e indicarán la fecha del día de la recepción o salida. Concluido el trámite de registro, los escritos y comunicaciones serán cursados sin dilación a sus destinatarios y a las unidades administrativas correspondientes desde el registro en que hubieran sido recibidas.

El artículo 153 del ROF concreta estos requisitos de la siguiente forma:

Los asientos del Registro contendrán referencia exacta de cada uno de los documentos que se remitan desde las oficinas locales o que en ellas se reciban.

Los asientos de entrada deberán hacer constar los siguientes extremos:

a) Número de orden correlativo.
b) Fecha del documento, con expresión del día, mes y año.
c) Fecha de ingreso del documento en las oficinas del Registro.
d) Procedencia del documento, con indicación de la autoridad, Corporación o persona que lo suscribe.
e) Extracto, reseña o breve referencia del asunto comprendido en el cuerpo del escrito registrado.
f) Negociado, Sección o dependencia a que corresponde su conocimiento.
g) Resolución del asunto, fecha y autoridad que la haya dictado, y
h) Observaciones para cualquier anotación que en caso determinado pudiera convenir.

Los asientos de salida se referirán a estos conceptos:

a) Número de orden.
b) Fecha del documento.
c) Fecha de salida.
d) Autoridad, Negociado, Sección o dependencia de donde procede.
e) Autoridad, Corporación o particular a quien se dirige.
f) Extracto de su contenido.
g) Referencia, en su caso, al asiento de entrada, y
h) Observaciones.

Los asientos han de practicarse de forma clara y concisa, sin enmiendas ni raspaduras que, si existieren, serán salvadas. En el registro electrónico, esta norma supone la imposibilidad de borrar los errores, que habrán de ser salvados con un asiento inverso que recoja la incidencia, de forma análoga a los documentos barrados de la contabilidad.

En cuanto al registro de salida, no está de más recordar que el artículo 192 del ROF dice que las comunicaciones que se dirijan a las autoridades serán firmadas por los Presidentes de las Corporaciones, y las demás que den traslado de acuerdos o resoluciones, por el responsable de la Secretaría, en ejercicio de la atribución exclusiva a dichos funcionarios de la fe pública administrativa. De ahí la necesidad de atribuirles un sello de órgano para posibilitar la automatización de las notificaciones.

5.3 Recibo automático de las entradas

El artículo 16.3 reproduce, más o menos, lo dispuesto en el 153 del ROF: el registro electrónico de cada Administración u organismo garantizará la constancia, en cada asiento que se practique, de un número, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha de entrada, fecha y hora de su presentación, identificación del interesado, órgano administrativo remitente, si procede, y persona u órgano administrativo al que se envía, y, en su caso, referencia al contenido del escrito o comunicación que se registra. Para ello, se emitirá automáticamente un recibo consistente en una copia autenticada del escrito, solicitud o comunicación de que se trate, incluyendo la fecha y hora de presentación y el número de entrada de registro, así como un recibo acreditativo de los documentos que, en su caso, acompañan a la solicitud, escrito o comunicación que garanticen la integridad y el no repudio de los mismos.

Este recibo automático (actuación administrativa automatizada) debe contar con el sello de órgano del secretario del Ayuntamiento que, como se ha dicho, es titular en exclusiva de la fe pública administrativa.

5.4 Canales de acceso al registro general

Según el artículo 16.4, las solicitudes, escritos y comunicaciones que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:

a) En el registro electrónico de cualquier Administración u Organismo, así como en los registros electrónicos de los sujetos a los que se refiere el artículo 2 de esta Ley. Este artículo remite, a su vez, al artículo 2 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, que alude a los siguientes:

  • La Administración General del Estado.
  • Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
  • Las Entidades que integran la Administración Local.
  • El sector público institucional, integrado por los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas; las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones y las Universidades públicas.

b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.

d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.

e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

5.5 Interoperabilidad y homologación de los registros electrónicos

Los registros electrónicos de cada Administración deberán ser plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se presenten en cualquiera de los registros.

Hemos de recordar que el artículo 25 del ENI dispone que la interoperabilidad de las sedes y registros electrónicos, así como la del acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, se regirán por lo establecido en el Esquema Nacional de Interoperabilidad.

El ENI regula los tres niveles de la interoperabilidad (organizativa, semántica y técnica) y que son especialmente trascendentes en cuanto a los registros electrónicos:

Interoperabilidad organizativa, a la que se refiere el artículo 8 del ENI cuando dispone que las Administraciones públicas establecerán y publicarán las condiciones de acceso y utilización de los servicios, datos y documentos en formato electrónico que pongan a disposición del resto de Administraciones especificando las finalidades, las modalidades de consumo, consulta o interacción, los requisitos que deben satisfacer los posibles usuarios de los mismos, los perfiles de los participantes implicados en la utilización de los servicios, los protocolos y criterios funcionales o técnicos necesarios para acceder a dichos servicios, los mecanismos de gobierno de los sistemas interoperables, así como las condiciones de seguridad aplicables, con pleno respeto a la Ley Orgánica 15/1999 de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD).

Las Administraciones públicas publicarán aquellos servicios que pongan a disposición de las demás administraciones a través de la Red de comunicaciones de las Administraciones públicas españolas, o de cualquier otra red equivalente o conectada a la misma que garantice el acceso seguro al resto de administraciones. La Red SARA (Sistemas de Aplicaciones y Redes para las Administraciones) es un conjunto de infraestructuras de comunicaciones y servicios básicos que conecta las redes de las Administraciones Públicas Españolas e Instituciones Europeas facilitando el intercambio de información y el acceso a los servicios.

Interoperabilidad semántica que, según el artículo 10 del ENI, implica establecer y mantener actualizada la relación de modelos de datos de intercambio comunes, de aplicación a los intercambios de información en las Administraciones públicas, de acuerdo con el procedimiento establecido en disposición adicional primera del ENI.

Las Administraciones públicas establecerán y publicarán los correspondientes modelos de datos de intercambio que serán de obligatoria aplicación para los intercambios de información en las Administraciones públicas, a través del Centro de Interoperabilidad Semántica de la Administración.

Interoperabilidad técnica, a la que se refiere el artículo 11 del ENI al obligar a la utilización de estándares abiertos, así como estándares que sean de uso generalizado por los ciudadanos, al objeto de garantizar la neutralidad tecnológica, de forma que:

a) Los documentos y servicios de administración electrónica que los órganos o Entidades de Derecho Público emisores pongan a disposición de los ciudadanos o de otras Administraciones públicas se encontrarán, como mínimo, disponibles mediante estándares abiertos, salvo que no se disponga de un estándar abierto que satisfaga la necesidad de que se trate.

Según la Ley 11/2007, de 22 de junio, anexo, letra k), estándar abierto: es aquél que reúna las siguientes condiciones:

  • sea público y su utilización sea disponible de manera gratuita o a un coste que no suponga una dificultad de acceso,
  • su uso y aplicación no esté condicionado al pago de un derecho de propiedad intelectual o industrial.

b) Los documentos, servicios electrónicos y aplicaciones puestos por las Administraciones públicas a disposición de los ciudadanos o de otras Administraciones públicas serán, según corresponda, visibles, accesibles y operables en condiciones que permitan satisfacer el principio de neutralidad tecnológica y eviten la discriminación a los ciudadanos por razón de su elección tecnológica.

La Disposición Adicional Primera del ENI prevé, entre otros aspectos de la interoperabilidad, los siguientes recursos:

  • Catálogo de estándares: establecerá un conjunto de estándares que satisfagan lo previsto en el artículo 11 de forma estructurada y con indicación de los criterios de selección y ciclo de vida aplicados.
  • Instrumentos para la interoperabilidad: inventario de procedimientos administrativos y servicios prestados.
  • Centro de interoperabilidad semántica de la Administración.
  • Directorio de aplicaciones para su libre reutilización.

Además, la Disposición Adicional Segunda de la Orden HAP/566/2013, de 8 de abril, por la que se regula el Registro Electrónico Común, dice que la Dirección General de Modernización Administrativa, Procedimientos e Impulso de la Administración Electrónica de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, certificará las herramientas y mecanismos que se pongan en funcionamiento para garantizar el acceso y la interoperabilidad con el Registro Electrónico Común, así como para garantizar la interconexión de los registros, por parte del resto de las Administraciones Públicas, de conformidad con lo señalado en el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica.

5.6 Registro presencial “residual” y digitalización

El artículo 16.5 dispone que las solicitudes, escritos y comunicaciones presentados de manera presencial ante las Administraciones Públicas, deberán ser digitalizadas de acuerdo con lo previsto en el artículo 27 y demás normativa aplicable, por la oficina de asistencia en materia de registros en la que hayan sido presentadas para su incorporación al expediente administrativo electrónico, devolviéndose los originales al interesado sin perjuicio de aquellos supuestos en que la norma determine la custodia por la Administración de los documentos presentados o resulte obligatoria la presentación de objetos o de documentos en un soporte específico no susceptibles de digitalización.

Reglamentariamente, podrá establecerse la obligación de presentar determinadas solicitudes, escritos y comunicaciones por medios electrónicos para determinados procedimientos.

Las Administraciones Públicas deberán hacer pública y mantener actualizada una relación de las oficinas en las que se prestará asistencia para la presentación electrónica de solicitudes y escritos.

5.7 Régimen transitorio de los registros en papel

Debe tenerse en cuenta que la Disposición transitoria segunda dispone que, mientras no entren en vigor las previsiones relativas al registro electrónico y el archivo electrónico único, en el ámbito de la Administración General del Estado se aplicarán las siguientes reglas:

a) Durante el primer año, tras la entrada en vigor de la Ley, podrán mantenerse los registros y archivos existentes en el momento de la entrada en vigor de esta ley.

b) Durante el segundo año, tras la entrada en vigor de la Ley, se dispondrá como máximo, de un registro electrónico y un archivo electrónico por cada Ministerio, así como de un registro electrónico por cada Organismo público.

Nuevamente se aprecia el olvido por parte del legislador de todo aquello que afecta a la Administración local, preocupándose de conferir a la AGE el plazo de un año en el que se permitirá el mantenimiento de los registros y archivos preexistentes. Habrá que entender aplicable supletoriamente esta norma.

[1] En efecto, dicho diccionario se refiere a:
1.m. Zaguán o primera pieza de la casa, por donde se entra a las demás, y en la cual está la puerta principal.
2.m. En una casa de vecinos, pieza inmediata a la puerta de entrada que sirve de paso para acceder a las distintas viviendas.

3.m. soportal (pórtico).
4.m. Pórtico de un templo o de un edificio suntuoso.
5.m. Puerta de la ciudad.
6.m. Nacimiento, belén.
Aun cuando la Administración electrónica parece un “edificio suntuoso”, no creemos que sea este el término más adecuado para regular con precisión esta materia.

 

César Herrero Pombo
Secretario del Ayuntamiento de Tavernes de la Valldigna