Blog Técnico. La nueva regulación del procedimiento administrativo sin papel (I)

CÉSAR HERRERO POMBO | Octubre 2015

1. INTRODUCCIÓN: “CERO PAPEL”

La reforma del régimen jurídico de las AAPP y del procedimiento administrativo común separa ambos campos normativos y los regula en dos normas distintas: la Ley de procedimiento administrativo (LPA), por un lado, y la Ley de régimen jurídico del Sector Público (LRJSP), por otra. En la primera se aborda un enfoque ad extra, con especial preocupación por las relaciones de las AAPP con los ciudadanos, mientras que en la segunda aborda la vertiente ad intra, centrándose en los aspectos internos de la organización básica de las AAPP.

Iniciamos con estas notas una serie de comentarios relativos a la reforma que iremos publicando por entregas, para no cansar a los lectores y evitar aquello de “vaya coñazo les he largado”.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), publicada en el BOE nº. 236, de 2 de octubre, regula tanto el procedimiento administrativo, íntegramente electrónico, para dictar actos administrativos, como el procedimiento para la elaboración de normas. En otras palabras, el procedimiento administrativo tanto para dictar actos como para aprobar disposiciones de carácter general o, lo que es lo mismo, la potestad reglamentaria de las AAPP.

Se impone la tramitación electrónica de los procedimientos administrativos, derogando y asumiendo en gran parte el contenido de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP), que estableció, por una parte, el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las AAPP, y, correlativamente, la obligación de éstas de dotarse de los medios y sistemas electrónicos para que ese derecho pudiera ejercerse.

La norma reconoce que no se ha logrado una aplicación generalizada de los medios electrónicos como forma normal de tramitación de los procedimientos administrativos y de relación de las Administraciones con ciudadanos y empresas. Fracaso que, a nuestro modo de ver, no responde a una falta de convencimiento de sus bondades por parte de los gestores públicos, sino que se debe a varias razones:

  • la falta de estrategias claras y uniformes en cada sector de la AP y, especialmente, en el ámbito de la Administración local;
  • la insuficiente integración de diferentes disciplinas que, ineludiblemente, han de ser tenidas en cuenta en el diseño de la administración electrónica, lo que ha producido como efecto una tendencia a subordinar los procesos de transformación a las nuevas tecnologías;
  • una excesiva urgencia en la implantación de normas de tramitación electrónica, sin un análisis previo del impacto presupuestario que implica su adopción;
  • una ausencia de liderazgo interno claramente definido;
  • un evidente fracaso de las políticas de firma electrónica vinculadas al e-DNI u otros sistemas físicos de firma electrónica;
  • la excesiva dependencia del sector privado en el diseño de programas, que en demasiadas ocasiones obligan al gestor público a adaptar su actuación a las aplicaciones disponibles, cuando lo lógico sería invertir esta adaptación;
  • una excesiva dispersión normativa;
  • la falta de actualización de las AAPP a los requerimientos de la LOPD;
  • un inasumible volumen de requerimientos tecnológicos y jurídicos derivados del ENI y del ENS.

Sin embargo, en lugar de afrontar los problemas que están en la base de este fracaso, el legislador opta por imponer la tramitación electrónica de los procedimientos como forma general de actuación de las Administraciones. Desde esta perspectiva, parece suponerse que los problemas apuntados se resuelven con una nueva ley que sistematice toda la regulación relativa al procedimiento administrativo, que clarifique e integre el contenido de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y la Ley 11/2007, de 22 de junio, y profundice en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico con “cero papel”.

Es fácil augurar una implantación muy complicada de la nueva norma si previamente no se reconoce que el problema latente en el fondo del asunto no es normativo, sino de medios y de claridad en las estrategias para la implantación de las nuevas tecnologías en el procedimiento administrativo. Recuérdese que la LRBRL priva a los municipios de menos de 20.000 habitantes de las competencias en esta materia, que son transferidas de un plumazo a las Diputaciones Provinciales. Enorme responsabilidad que debería ser afrontada con sosiego y con una estrategia clara del conjunto de programas informáticos necesarios para la correcta articulación del nuevo procedimiento con “cero papel”, los nuevos registros telemáticos, los gestores de expedientes, los sistemas de firma electrónica pública y de los ciudadanos, con la decidida apuesta por sistemas de identificación basados en claves concertadas, su integración en las plataformas de interoperabilidad del Estado, fundamentalmente en relación con la factura electrónica y su inserción en el nuevo procedimiento administrativo que, dicho sea de paso, implica que los ciudadanos siguen teniendo el derecho a presentar documentos en papel. En estos casos, el art. 30.5 establece la obligación de digitalizarlos para su incorporación al expediente administrativo electrónico, devolviéndose el original al interesado. Además, se remite a un reglamento la posibilidad de establecer la obligación de presentar determinadas solicitudes, escritos y comunicaciones por medios electrónicos para determinados procedimientos.

La LPAC entrará en vigor, según lo previsto en su Disposición Final 7ª, al año de su publicación en el BOE, a excepción de sus previsiones relativas a:

  • Registro electrónico de apoderamientos.
  • Registro electrónico.
  • Registro de empleados públicos habilitados.
  • Punto de acceso general electrónico de la Administración.
  • Archivo único electrónico

Estas normas producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley.

Además, la Disposición Adicional 2ª dice que para cumplir con lo previsto en materia de registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, archivo electrónico único, plataforma de intermediación de datos y punto de acceso general electrónico de la Administración, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán adherirse voluntariamente y a través de medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado. Su no adhesión, deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Es decir, adhesión “voluntaria” porque si no se acredita que se puede hacer más barato (más eficientemente, dice la norma) toca adherirse a las plataformas de la AGE. ¿Centralización encubierta?

En el caso que una Comunidad Autónoma o una Entidad Local justifique ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que puede prestar el servicio de un modo más eficiente, de acuerdo con los criterios previstos en el párrafo anterior, y opte por mantener su propio registro o plataforma, las citadas Administraciones deberán garantizar que éste cumple con los requisitos del Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad, y sus normas técnicas de desarrollo, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se realicen en sus correspondientes registros y plataformas.

Post data: ¿Las apps para dispositivos móviles son firma cualificada?

Por último, quisiera trasladar a los pacientes lectores las dudas que se plantean en relación con las apps de firma para móviles.

El art. 3 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica, dice que firma electrónica avanzada es la basada en un certificado reconocido y generada mediante un dispositivo seguro de creación de firma. Sólo ésta tendrá respecto de los datos consignados en forma electrónica el mismo valor que la firma manuscrita en relación con los consignados en papel.

Antes de la expedición de un certificado reconocido, los prestadores de servicios de certificación deberán cumplir, entre otras, la obligación de asegurarse de que el firmante tiene el control exclusivo sobre el uso de los datos de creación de firma correspondientes a los de verificación que constan en el certificado.

El art. 21.1 del ENS se ocupa de la protección de información almacenada y en tránsito y dice que tendrán la consideración de entornos inseguros los equipos portátiles, asistentes personales (PDA), dispositivos periféricos, soportes de información y comunicaciones sobre redes abiertas o con cifrado débil. Además, la Regla 4.2.5 del Anexo II del ENS dice que los mecanismos de autenticaciónpara casos de riesgo de nivel Alto cumplirán, entre otros, estos requisitos:

  • No se admitirá el uso de claves concertadas.
  • Se exigirá el uso de dispositivos físicos (tokens) personalizados o biometría.
  • En el caso de utilización de dispositivos físicos (tokens) se emplearán algoritmos acreditados por el Centro Criptológico Nacional.

Así pues, en cuanto a la firma de resoluciones, hay que recordar que el art. 203 del ROF dice que el Secretario custodiará los Libros de Actas, bajo su responsabilidad, en la Casa Consistorial y no consentirá que salgan de la misma bajo ningún pretexto, ni aun a requerimiento de autoridades de cualquier orden. Estará obligado a expedir certificaciones o testimonios de los acuerdos que dicho Libro contenga cuando así lo reclamen de oficio las autoridades competentes.

A buen entendedor, pocas palabras bastan.

(Continuará)

CÉSAR HERRERO POMBO
Secretario Municipal | Ayuntamiento de Tavernes de la Valldigna